中国未来的强大取决于我们对资源的态度

人类社会进入21世纪后，资源问题已经成为国家生存发展的基础和根本问题。从对资源的态度上可以判定一个国家是否成熟、安全和具有竞争力；同时，也可以判明一个国家的生存发展战略是否科学、准确和有实际意义；进一步地可以作为衡量一个国家强大或者贫弱、发达或者落后的一条准绳。

　　一定程度上，可以说，中国未来的强大，取决于我们对资源的态度。

　　发达国家的资源法定

　　发达国家关于国家发展战略的思维，无不以资源为核心。

　　美国矿产资源以保护和战略储存为主，没有制定关于矿产资源开发、利用的专门法律。在其资源法定的立法宗旨上就重视战略资源的储备及开采对生态破坏的恢复、保护生态，控制开采，并通过合理开采，保护本土安全。

　　此外，由于美国充分认识到矿产资源开采的不利因素，并注重战略储备和维护国家生态安全，因此一方面向海外获取资源，另一方面十分重视获取和利用再生资源。为此，制定了"资源保护与回收法"、从大量的本国和进口的废旧电子产品、废旧汽车等再生资源中低成本、高回报地获取大量的资源。

　　美国从立法开始，即以可持续发展的高度来认识矿产资源开发利用问题，特别是充分认识这种开发利用带来的危害，从而有的放矢地对矿产资源利用活动予以适当的法律规范，并清晰地确定可持续发展的发展观。

　　无论从历史上还是从现在看，俄罗斯都是最为注重领土和资源的国家之一，且一贯以获取丰富资源的土地为主要战略目标，以致该国成为目前世界上拥有土地和资源最丰富的国家。俄罗斯不但注重对资源的获取，而且注重对资源的法定，从其相关立法可见一斑。特别需要强调的是：1995年修改后的俄罗斯矿产资源法第9条第 2款规定："外国公民、无国籍人、外国法人和国际组织不能成为俄罗斯矿产资源的使用者"，足以见得俄罗斯人对矿产资源占有和控制欲望是何等的强烈。

　　从俄罗斯法律规定可以看出，在其以往重视对资源"夺取"的战略前提下，在重视资源法定的传统上，当今更加重视对资源的本土法定，通过本土法定，维系其对资源的优势，进而实现其国家发展战略。

　　相较而言，德国和日本是资源匮乏的国家，尤其是日本。在解决资源问题上两国均走过战争掠夺的道路。二战后，在国际和平的大趋势下，两国在战争的创伤下开始了新的资源法定战略。即以再生资源的高效利用作为其重要的资源战略内容。

　　以日本为例。日本是资源消费大国，经济发展所需资源、能源的绝大部分依靠从国外进口，易受国外价格的冲击。工业化以来，特别是二战后，日本大量生产、大量废弃、大量消费的社会经济模式带来了诸多环境问题：一是废弃物处理压力日益增大，废弃物处理的社会成本不断加大。二是传统的社会经济模式造成生态失衡。所以要构建循环型社会，使资源得到循环再利用。

　　2000年3月，日本通产省提出把发展环境产业以及资源循环作为改善日本经济结构，提高产业竞争力的重要内容，开始制定循环性社会计划，在此计划下以特殊的资源法定形式，为其国家发展战略提供重要的基础和保障，并于当年制定了"建设循环性社会基本法"。这是一部框架法，实际上是一个实现国家资源循环利用的社会推进计划。

　　在这部法律制定前后，日本还制定了大量有关保护环境，实现资源高效利用、合理利用的法律。

　　我国资源法定的现状

　　我国自改革开放以来，开始注重法制建设，同时也开始强化有关资源法定的思考，在1982年修改宪法时，明确了"国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源"，"国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害"的宪法原则。

　　这样的宪法原则，无论在立法理念上，还是在适应实际发展上都是十分科学而又恰如其分的。自1979年至今，我国已经颁布了有关环境资源的法律30部，但是，如果从实施发展战略的视角出发去审视我国的资源法定，尚有许多问题需要解决，需要学习借鉴国外资源法定的经验和成就，需要更深刻地理解我们关于资源法定的宪法原则。

　　为了更清楚地说明问题，可以矿产资源法为例，来认真探究我国资源法定所体现的国家战略观及其缺陷。

　　如果对这部法律做更为深入的分析研究，就会发现从战略的观点出发，这部法律在立法技术和内容上还有待进一步完善。也可以发现我国资源法定以致在国家战略观上存在的缺陷和问题。

　　如何与宪法衔接

　　第一个问题是，如何与宪法衔接上存在的问题。

　　矿产资源法第一条、第三条的规定基本贯彻了宪法第九条第二款的精神。但该法第二条的规定，实际上与宪法精神和可持续发展理念不吻合，也与该法第一条确立的立法宗旨和第三条的规定相矛盾，出现了法律自身条文之间的冲突。

　　该法第二条规定："在中华人民共和国领域及管辖海域勘查、开采矿产资源，必须遵守本法"。由于这一条对第一条明确的"保护"矿产资源的立法宗旨有所忽略，使得这部法律从适用范围上说，仅调整和规范勘查、开采矿产资源的行为，而不包括"保护"的行为，这既没有体现宪法关于"国家保障自然资源的合理利用"的宪法原则和精神，甚至与宪法原则和可持续发展理念产生了异议。

　　从这一条的规定中可以看到，在有关资源的立法理念上在当时是存在疏漏的。按照这一条的规定，本法仅仅规范和调整那些勘查、开采行为，对于合理利用、有针对性的适度保护和对矿产资源的战略储备问题均未纳入。

　　整部法律分则部分的结构及内容，也主要是以勘查和开采构成分则各章内容，而没有储备、保护的相关章节内容，使得我们的矿产资源法仅以勘查、开采行为为主要规范对象，似乎成为了一部采矿法。

　　更需要强调的是，矿产资源法第五章关于"集体矿山企业"的相关规定是与宪法第九条的规定不太一致的。宪法第九条规定得十分清楚，矿藏（即矿产资源）属于国家所有，属于集体所有的自然资源宪法已经明确列出了，即包括"由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂"，其中不包括矿藏，即矿产资源。

　　而矿产资源法第五章做出的"集体矿山企业"及其相关内容的规定，实际上是以集体矿山企业的名义改变国家所有的矿产资源的实质，是通过对集体矿山企业的认定来改变国家所有的矿产资源的所有权性质，是与宪法原意不同的，这种立法理念上和法律实际规范的瑕疵，应当是我国多年来矿产资源开采中存在问题的根本原因之一。

　　尽管该法第一章第三条明确规定："矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变"。但由于第五章的规定，使得这一条的规定在某些情况下失去实际意义，因为当集体矿产企业实际行使对矿山中矿产资源的占有、使用、收益、处分这四项所有权的基本权利时，第三条的规定就不具有实际意义。

　　如果集体矿山企业再将其经营的矿山转包给个体，那就根本违反了宪法精神。

　　矿产资源所有权及使用权规定

　　关于矿产资源所有权及使用权规定，与美国、俄罗斯关于资源法定的情况相比，同样可见我国矿产资源法在战略观上有差距。

　　尽管依据美国的资源法定，矿产资源可以归私人所有，但其对开采的严格控制和管制，实际上使矿产资源在国家控制之下。

　　在矿产资源使用权规定上，我们没有清楚、严格、细致的使用权制度和程序规定，与俄罗斯对一切关于国家矿产资源的核心问题均依法予以明确，而不是在法律之外含混不清地予以表达相比，我们的矿产资源法在使用权行使和管理上规范的含混不清或者过于原则，更多的规范是在法律之外缺乏充分强制效力的政策和部门规定上，这容易为侵吞国家利益的行为留下空隙。

　　一方面，专门的集体矿山企业的设定，其目的和作用究竟是什么，集体矿山企业究竟由谁来控制和掌管？为什么要专门依法设定这样的企业？这样的设定是否有利于宪法、物权法包括矿产资源法第三条关于矿产资源归国家所有，国务院代表国家行使所有权的规定真正得以实现？如果集体矿山企业对其所控制的矿区再实施转包、转租等行为，则其结果又会怎样？其中的许多法律关系是否能够理清？

　　另一方面，集体矿山企业的设定，是否有利于国家对矿产资源的战略储备？

　　需要长远的矿产资源战略管理意识

　　在以资源法定方式保护国家安全的问题上，我们缺乏基本的像美国资源法定那样的评估和判断，缺乏长远的矿产资源战略管理意识。

　　美国对矿产资源开采的严格管制，避免了由于对矿产资源的不适当开采带来整个国家生态的破坏、资源的浪费、环境的污染等不良后果，通过国家控制矿产资源开采和对战略性矿产资源的储备，维护国家生态安全和资源安全，是美国国家控制矿产资源的智慧选择。

　　俄罗斯同样有着严格的矿产资源国家战略储备的法律规定，而且是十分具体、明确的。

　　相比之下，我国的矿产资源法在维护国家安全的问题上还存在着两个较大的问题：一是整部法律没有矿产资源战略储备的规定，甚至连"储备"两个字在法律中都没有出现。由于没有严格的国家资源法定，使少部分唯利是图缺乏国家安全意识的人们，急功近利地将国家的战略资源以低廉的价格竞相卖给外国人、为他人进行战略性矿产资源储备提供帮助和条件，自己却仅仅获得可怜报酬。

　　二是整部法律缺乏对矿山开采造成的负面影响的控制，即缺乏关于矿山开采对生态系统破坏的有效控制以及关于矿山生态修复的明确、细致的规定。关于这一点，可以从如前所述的第二条法律适用范围的规定中予以印证。更进一步地还可以从第六章法律责任部分中得到更多的印证。整个第六章中，找不到关于对矿山生态系统破坏的处罚规定，甚至根本找不到"矿山生态系统"的文字表述。

　　不珍惜资源，甚至浪费资源的问题始终没有从立法上得以根本解决。三十年来我国在改革开放取得巨大经济效益的同时，也造就了不少垃圾，那些被误认为"工业废物"的再生资源遗留在我们的土地上，成为污染我们环境的"主力军"。但解决这一重大问题的高效利用再生资源的务实的法律规范，还处于空缺状态。

　　所以，当务之急是需要以资源法定的有效途径来稳固我们战略发展的道路，而加快资源法定的进程则是在战略上早日争取主动的关键和根本。